Pendahuluan

Indonesia merupakan negara  dengan kondisi masyarakat yang sangat heterogen dengan kurang lebih 300 suku bangsa (etnik). Heteroginitas masyarakat yang sangat besar ini memiliki sistem nilai dan norma budaya masing-masing. Keunikan kebudayaan, yang kebudayaan itu biasanya menjadi acuan berpikir dan pegangan bertindak, sangat berpengaruh pada sikap hidup dan pola perilaku dalam masyarakat. Kebudayaan memiliki arti yang sangat luas dan pemaknaannya sangat beragam, serta merupakan sistem simbol yang dipakai manusia untuk memaknai kehidupan. Sistem simbol berisi orientasi nilai, sudut pandangan tentang dunia, maupun sistem pengetahuan dan pengalaman kehidupan. Sistem simbol terekam dalam pikiran yang  dapat teraktualisasikan ke dalam bahasa tutur, tulisan, lukisan, sikap, gerak, dan tingkah laku manusia.

Pemahaman kebudayaan yang sangat beragam tersebut terjadi karena adanya varian budaya yang disebut dengan kebudayaan lokal. Kebudayaan lokal lebih merupakan suatu tata nilai yang secara ekslusif dimiliki oleh masyarakat etnik tertentu, bahkan sampai pada tingkat subetnik. Adanya variasi dan keanekaragaman budaya akan mewarnai variasi pola perilaku masyarakat tempat kebudayaan tersebut berlaku. Dalam konteks tersebut, perilaku individu dalam organisasi juga tidak dapat dilepaskan dari pengaruh varian lokalitas budaya yang berkembang. Birokrasi, sebagaimana organisasi lainnya yang  tidak dapat lepas dari pengaruh lingkungan budaya, dalam aktivitasnya juga terlibat secara intensif melalui pola-pola interaksi yang terbentuk di dalamnya dengan sistem nilai dan budaya lokal. Budaya birokrasi yang  berkembang di suatu daerah tertentu, misalnya, tidak dapat dilepaskan dari pola budaya lingkungan sosial yang melingkupinya.

Realitas politik di Indonesia membuktikan bahwa sistem politik yang dikembangkan, terutama pada masa orde baru (Jackson & Pye, 1978), adalah sistem politik yang banyak berbasis pada budaya politik yang berkembang lebih didominasi oleh  kebudayaan jawa. Banyaknya elite politik nasional yang memegang kekuasaan politik berasal dari suku Jawa setidak-tidaknya membuktikan kecenderungan tersebut. Demikian pula perilaku elit birokrasi nasional dalam memberikan arah dan kebijakan-kebijakan nasional cenderung mengacu pada sistem budaya jawa. Beberapa ilmuwan, bahkan menyatakan bahwa karakteristik kebudayaan nasional selama rezim orde baru berkuasa mengalami proses hegemoni kebudayaan jawa. Pada tingkat nasional, kebudayaan mengalami proses penjawaan (jawanisasi). Hegemoni budaya jawa terhadap budaya-budaya lokal lainnya tampak terlihat jelas pada upaya diterapkannya struktur pemerintahan yang mengacu pada karakteristik masyarakat jawa, seperti politik penyeragaman model pemerintahan desa jawa sehingga menghilangkan sistem nilai adat dan norma masyarakat setempat.

Pada batas waktu tertentu reaksi terhadap penjawaan tersebut menampilkan bentuk resistensi berupa penguatan identitas lokal dan etnik di berbagai daerah di Indonesia. Bentuk resistensi tersebut diwujudkan  dengan berbagai tudingan “penjajahan cultural oleh budaya jawa”. Penggunaan bahasa jawa kuno dalam istilah-istilah pemerintahan seperti Bina Graha, Mahaputra, dan Eka Prasetya Pancakarsa semakin menguatkan kesan penjawaan atau politik jawanisasi dalam kebudayaan nasional. Kondisi kebudayaan nasional tersebut tidak dapat dilepaskan dari munculnya figure Presiden Soeharto yang memegang kekuasaan pemerintahan selama lebih dari 32 tahun, yang berasal dari jawa dengan mengadopsi gaya kepemimpinan model kerajaan jawa.

Melalui penerapan sistem politik sentralistik dan hegemonik, negara cenderung telah mengembangkan model kebijakan dan sistem birokrasi pemerintahan yang mengarah pada penyeragaman di hampir semua aspek  kebijakan. Dalam kondisi demikian, variasi dan keanekaragaman budaya lokal yang mewarnai sistem birokrasi berubah menjadi  keseragaman budaya  dengan ciri terjadinya sentralisasi kebijakan, pengambilan keputusan, ritual, etos kerja, sampai model  hubungan birokrasi dengan masyarakatnya. Penerapan sistem birokrasi yang sentralistik menyebabkan intervensi birokrasi pusat ke dalam kehidupan masyarakat daerah menjadi sangat dominan. Dengan kata lain, telah terjadi proses birokratisasi yang efektif dalam seluruh aspek kehidupan masyarakat secara nasional.

Sistem sentralisasi telah menempatkan sistem pelayanan publik yang dikembangkan menjadi sangat birokratis, formalism, dan berbelit-belit. Kondisi tersebut semakin memperkuat kecenderungan status birokrat memosisikan diri sebagai penguasa ketika berhadapan dengan masyarakat sebagai orang yang dilayani. Keadaan tersebut membuat kontrol publik menjadi lemah karena  masyarakat pengguna jasa menganggap aparat birokrasi sebagai pihak yang paling tahu dan berkepentingan. Pada akhirnya, apa pun yang dilakukan oleh aparat dianggap wajar dan harus diterima sehingga implikasinya pelayanan publik menjadi tidak responsive terhadap kebutuhan masyarakat pengguna jasanya.

Implementasi kebijakan yang bersifat sentralistik dan penyeragaman tersebut di daerah dilakukan dengan penyusunan sejumlah kebijakan teknis, yakni dalam bentuk petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis (juklak dan juknis). Penyimpangan dari juklak dan juknis tersebut akan berakibat fatal karena selalu dianggap sebagai penyimpangan. Penyimpangan dari aturan baku akan mendatangkan stigma yang tidak menguntungkan bagi birokrat karena mempunyai konsekuensi terhadap karier mereka pada masa mendatang.

Birokrasi dan aparat di dalamnya terlalu dibebani upaya untuk menerapkan aturan-aturan terperinci secara ketat sehingga mereka kehilangan arah mengenai tujuan utama dari kegiatan mereka. Dalam sistem pelayanan, kecenderungan penguatan pola birokrasi ini dilakukan dengan cara  tetap mempergunakan pada pola acuan yang cenderung mempergunakan pola-pola baku dan yang telah ditetapkan dari pusat atau dari provinsi. Semua instansi rata-rata terlihat belum ada upaya   untuk menyesuaikan aturan yang diberlakukan dengan kondisi dan situasi lokal (daerah setempat), bahkan upaya memodifikasi  cara penerapan aturan pun tidak terlihat sama sekali. Birokrasi terlihat menjadi tidak memiliki visi dan misi yang jelas dalam menyelenggarakan kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik.

Budaya birokrasi dapat digambarkan sebagai sebuah sistem atau seperangkat nilai yang memiliki simbol, orientasi nilai, keyakinan pengetahuan, dan pengalaman kehidupan yang terinternalisasi ke dalam pikiran. Seperangkat nilai tersebut diaktualisasikan dalam sikap, tingkah laku, dan perbuatan yang dilakukan oleh setiap anggota dari sebuah organisasi yang dinamakan birokrasi. Setiap aspek dalam kehidupan organisasi birokrasi selalu bersinggungan dengan aspek budaya masyarakat setempat. Birokrasi sebagaimana organisasi lainnya, dalam setiap dinamika yang terjadi di dalamnya, selalu memiliki korelasi dengan lingkungan eksternal. Karakter dan model birokrasi yang selama ini berkembang di Indonesia pada hakikatnya merupakan salah satu bentuk interaksi yang terjalin dengan lingkungan, baik yang menyangkut aspek politik, budaya, sosial, maupun ekonomi.

Pembahasan

Paternalisme; sebuah pengaruh sistem kerajaan

Penerapan konsep birokrasi modern di Indonesia telah dimulai semenjak zaman penjajahan belanda. Birokrasi pada awalnya dikembangkan oleh pemerintah kolonial Belanda dengan maksud untuk mengefektifkan jalannya pemerintahan kolonial di Indonesia. Pada saat itu pengangkatan pegawai birokrasi ialah untuk mengisi beberapa jabatan birokrasi pada tingkat menengah ke bawah, yang banyak direkrut dari kalangan pribumi. Kaum pribumi yang dijadikan birokrat merupakan kelompok dalam masyarakat yang tergolong pada strata sosial atas, biasanya dari kalangan keturunan bangsawan keraton (priyayi, ningrat). Sejarah pembentukan birokrasi yang berasal dari kalangan bangsawan keraton tersebut membawa implikasi pada masuknya pengaruh budaya tradisional keraton ke dalam sistem nilai dan budaya birokrasi. Sejarah pembentukan kultur birokrasi tersebut juga memiliki kesamaan karakter, baik dalam birokrasi yang terdapat di jawa maupun di hampir seluruh daerah di Indonesia.

Menurut Geertz (1986), sejak zaman penjajahan kolonial Belanda sistem pemerintahan yang dianut adalah pemerintahan tidak langsung. Pemerintahan kolonial Belanda dalam memerintah rakyat di negara jajahannya melalui perantaraan kelas atau elite birokrat lokal. Elite birokrasi lokal tersebut digunakan dengan pertimbangan latar belakang kultur keraton yang masih dimilikinya sehingga diharapkan dapat secara efektif memberikan pengaruh pada efektivitas dan kontrol atas jalannya berbagai kebijakan dari pemerintah kolonial. Pemanfaatan elite politik lokal ke dalam birokrasi kolonial erat kaitannya dengan tujuan politik untuk tetap menjaga loyalitas mereka kepada pemerintahan kolonial Belanda.

Sistem pemerintahan yang diciptakan oleh pemerintah kolonial tersebut tidak dapat dilepaskan dari konstelasi sosial politik yang terbentuk dalam masyarakat pada saat itu. Keraton dan budayanya masih menjadi sentral kehidupan masyarakat, seperti terjadi di jawa melalui keraton Yogyakarta dan Surakarta, penganutnya masih mengembangkan nilai-nilai aristokratik yang sangat diagungkan oleh masyarakat. Masyarakat strata bawah diluar keraton dianggap masih mengikuti norma budaya kasar. Hubungan antarkeduanya bersifat asimetris, paternalistic, dan personal. Dengan menggunakan istilah yang dipakai Umar Kayam dan Koentjaraningrat, Geertz mengelompokkan keduanya dengan sebutan “priyayi dan wong cilik”. Dalam konteks masyarakat yang seperti ini birokrasi di Indonesia dikembangkan sehingga membentuk hubungan paternalistic yang bersifat informal dan sangat pribadi.

Walupun sejarah terbentuknya budaya birokrasi antara satu daerah dengan daerah lainnya mempunyai lingkungan dan kronologi yang berbeda-beda, adanya pengaruh budaya tradisional kerajaan pada tiap-tiap  daerah tersebut memiliki kesamaan, yaitu diadopsinya sistem budaya keraton ke dalam sistem birokrasi pemerintahan. Internalisasi nilai-nilai budaya keraton kedalam birokrasi tersebut memunculkan watak birokrasi yang cenderung menempatkan dirinya merasa lebih tinggi daripada masyarakat kebanyakan. Pada masyarakat jawa misalnya, orang jawa mudah terkesan oleh status kebangsawanan, keterpelajaran, dan kekayaan. Orang berketurunan ningrat, bergelar sarjana, dan berharta melimpah akan lebih dihormati di masyarakat. Oleh karena itu, orang cenderung akan mengajar symbol status yang melekat pada dirinya. Walaupun tidak dapat meraih semuanya, paling tidak diraih salah satu diantara beberapa unsur tersebut agar mendapat penghormatan dari masyarakat sekelilingnya. Birokrasi dipandang merupakan salah satu wahana sosial yang dapat mengangkat simbol berupa prestise sosial yang tinggi di masyarakat. Banyak masyarakat di jawa yang sampai saat ini masih  beranggapan bahwa menjadi pegawai negeri dapat mengangkat citra dan gengsi mereka di masyarakat.

Demikian pula halnya yang terjadi di Sulawesi Selatan, dalam struktur sosial Bugis , orang yang biasanya dihargai dan dianggap memiliki status yang tinggi adalah mereka yang memiliki gelar bangsawan, seperangkat, memiliki  jabatan dalam pemerintahan, dan mempunyai tingkat sosial ekonomi yang tinggi. Setiap individu berusaha mengekspresikan dirinya seperti apa yang dituntut oleh norma budaya setempat yang berlaku. Salah satu upaya untuk memenuhi nilai-nilai tersebut adalah dengan menjadi pegawai negeri. Lingkungan birokrasi dianggap merupakan tempat seperangkat simbol-simbol budaya politik, seperti kekuasaan, kontrl, penguasaan sumber daya, sampai dengan prestise keluarga maupun pribadi dengan mudah dapat diekspresikan.

Sistem nilai dan norma budaya yang dipakai dalam sistem birokrasi di Indonesia adalah menggunakan standar ganda. Pada satu sisi adanya keinginan birokrais untuk berperilaku layaknya sebagai seorang priyayi yang berkuasa yang harus dilayani, pada sisi lain birokrasi juga berfungsi sebagai pelayan yang harus mengetahui kebutuhan masyarakat yang dilayaninya. Terjadinya dualism orientasi nilai yang berkembang di dalam sistem birokrasi telah memberikan dampak berupa munculnya sikap yang ambivalensi. Birokrasi Indonesia bersifat ambivalen karena tidak ada pemisahan antara kepentingan formal kedinasan dengan kepentingan pribadi. Realitas birokrasi ini akan melahirkan gaya hidup feodal dalam birokrasi yang mempengaruhi perlakuan birokrasi terhadap rakyatnya.

Birokrasi seharusnya lebih ditempatkan sebagai penjaga aturan main yang disepekati lewat proses demokrasi. Oleh karena itu, birokrasi seharusnya bersifat neutral, bersih dan professional. Namun dalam realitasnya, birokrasi cenderung kurang mampu membedakan antara kepentingan privat dengan kepentingan publik. Kepentingan privat sering kali justru lebih dominan dan dimenangkan daripada kepentingan publik yang menyangkut kepentingan orang banyak. Feodalisme, dalam bentuk sikap dan orientasi vertikal yang diterapkan di daam kehidupan birokrasi, telah menyebabkan semakin tertindasnya masyarakat oleh sistem kekuasaan birokrasi. Masyarakat menjadi tidak mempunyai kesempatan untuk menentukan nasibnya dan mengekspresikan pendapatnya kepada birokrasi. Publik menjadi apatis yang terlihat dari tidak adanya keberanian untuk mengemukakan pendapatnya, terlebih dalam melakukan kritik terhadap berbagai kebijakan birokrasi.

Sifat budaya dualism dalam birokrasi tercermin dalam memberikan pelayanan publik, yang birokrasi itu memiliki orientasi nilai yang berbeda dan saling bertentangan. Pada satu sisi, birokrasi dituntut harus loyal kepada pimpinan melalui prinsip loyalitas yang justru terlihat lebih mendominasi orientasi birokrasi. Pada sisi lain, birokrasi diharuskan untuk mengaktualisasikan prinsip abdi masyarakat, yakni sebagai pemberi pelayanan kepada masyarakat yang  harus mementingkan masyarakat yang dilayaninya. Pola dualism tersebut telah menyebabkan setiap aparat birokrasi berusaha berlomba-lomba menaikkan harga diri untuk mencari status, kehormatan, dan kemuliaan diantara sesama rekan kerja, kelompok, maupun masyarakat.

Budaya birokrasi Indonesia sebagai bagian dari budaya politik merupakan manifestasi sistem kepercayaan nilai-nilai yang dihayati, sikap, dan perilaku yang terefleksikan ke dalam orientasi birokrasi terhadap masyarakat dan lingkungannya. Budaya birokrasi di Indonesia yang merupakan penggabungan nilai-nilai tradisional dan  modern  tercermin secara nyata dalam perilaku aparat birokrasinya. Oleh karena itu, birokrasi Indonesia lebih mencerminkan pencampuran antara karakteristik birokrasi Weberian dengan karakteristik birokrasi yang berakar pada budaya lokal. Budaya birokrasi seperti ini memberikan peluang pada munculnya sikap dan perilaku paternalistic yang merugikan kepentingan masyarakat secara luas.

Corak paternalistic birokrasi di Indonesia lebih mencerminkan hubungan bapak dan anak (bapakisme). Hubungan bapakisme ini lebih halus dibandingkan dengan hubungan patron klien. Guna memperkuat gambaran ini Mulder (1985) menunjukkan bahwa posisi seorang bawahan dan atasan disamakan dengan posisi hubungan antara seorang anak dengan  bapaknya dalam konsep jawa. Seorang anak harus menghormati bapaknya, yang secara praktis termanifestasi dalam perasaan sungkan dan berbahasa halus (kromo) dalam berbicara dengan bapak. Hubungan antara orang tua  dengan merupakan hubungan superior dan inferior. Anak atau yang inferior harus menghormati (ngajeni) orang tua atau yang superior. Anak melayani orang tua untuk mencari perhatian dan orang tua harus dapat  memberikan perhatian atau sesuatu yang lain yang dapat menunjukkan sebuah perhatian. Sistem hidup kekeluargaan di jawa tergambar dalam hukum adatnya, dalam tatakrama pergaulan antara sesama, dan masih berpegang pada preferensi sosial, seperti umur, pangkat, jabatan atau hal-hal yang dianggap menjadi ukuran status dalam masyarakat yang bersangkutan. Kecenderungan nilai budaya yang sama teradi pula di dua daerah penelitian, yaitu di Sumatera Barat dan Sulawesi Selatan.

Pola hubungan paternalistic yang menunjuk pada hubungan patron klien agak sedikit berbeda dengan pola hubungan bapakisme. Hubungan patron klien cenderung menekankan pada segi material, sedangkan hubungan bapakisme di samping memenuhi kebutuhan material, juga cenderung menekankan pada hubungan yang bersifat nonmaterial. Pada konteks bapakisme, hubungan yang terjalin meliputi aspek pemenuhan kebutuhan sosial, material, spiritual, dan emosional. Anak buah (pegawai bawahan) yang memperoleh perlindungan seperti ini, dengan segala loyalitasnya dan sukarela akan memenuhi perintah sang bapak. Mereka merasa berutang budi kepada sang bapak sehingga menimbulkan sikap hormat yang begitu tingi dalam mendalam kepadanya. Bapak adalah pemimpin yang memberikan pengayoman. Sebaliknya, anak diharapkan dapat menjadi tulang punggung yang memberikan rasa hormat dan bahkan mungkin bersedia untuk membela hidup serta kehormatan bapaknya.

Nilai, Tradisi, dan Simbol dalam Birokrasi

Kebudayaan biasanya sarat dengan simbolisme. Dalam setiap tindakannya seseorang selalu berpegang teguh kepada dua hal, yaitu pertama, filsafat atau pandangan hidup yang religious dan mistis. Kedua, pada sikap hidup yang  etis dan menjunjung tinggi moral serta derajat hidupnya. Pandangan hidup akan selalu berkaitan dengan Tuhan yang serba mistis, magis dan segala kekuatan yang tidak tampak oleh indera manusia (supranatural). Tiap-tiap unsur dalam kehidupan selalu dikaitkan dengan tindakan simbolis, yang biasanya banyak dipakai dan diwariskan secara turun temurun kepada generasi penerusnya.

Pada budaya kekuasaan politik tradisional terdapat keyakinan bahwa pimpinan tidak pernah bersalah atau tidak pernah mau dipersalahkan. Apa yang pimpinan lakukan telah dianggap benar menurut ukuran subjektivitas yang mereka pakai. Konstruksi sosial dan budaya demikian merasuk ke dalam  sistem birokrasi di Indonesia, bahkan dikembangkan menjadi pola interaksi dalam hubungan kerja maupun dalam hubungan dengan masyarakat. Secara rasional, semakin tinggi jabatan seseorang akan semakin berat tanggung jawab harus diembannya. Akan tetapi, logika organisasi tersebut tidak selalu dapat berjalan sesuai dengan logika formal yang berkembang dalam birokrasi pelayanan. Jika terjadi kesalahan tindakan, aparat bawah yang selalu menjadi tumpuan kesalahan. Fenomena kultur birokrasi tersebut telah mengimbas pada munculnya raja-raja kecil pada kelompok birokrasi di tingkat bawah yang memperlakukan masyarakat sebagai kelompok yang dapat ditekan atau dikambinghitamkan. Masyarakat seringkali dituduh sebagai pihak yang menyebabkan terjadinya kelambanan pelayanan, dengan alasan bahwa masyarakat tidak dapat memahami peraturan dan keinginan birokrasi.

Pada tingkat atas struktur birokrasi, perilaku dan simbol-simbol yang dipergunakan oleh elite birokrasi diarahkan untuk mencari dan mempertahankan karakteristik yang menjadi status dan simbol dari kelompok elite dalam birokrasi. Status simbol yang melekat  pada pejabat tinggi misalnya, tercermin dari penggunaan mobil dinas yang dipakai. Mobils dinas pejabat birokrasi dicirikan dengan plat nomor berwarna merah dan bernomor kecil. Mobil dinas yang bernomor plat polisi kecil merefleksikan adanya eksklusivisme pejabat birokrasi dan mobil dinas tersebut tidak boleh dipergunakan oleh siapa pun, kecuali oleh pejabat tersebut. Penggunaan simbol sosial oleh birokrasi tersebut ternyata membawa imbas kepada masyarakat. Banyak anggota masyarakat yang ingin meniru status simbol tersebut, dengan cara membeli nomor kecil atau nomor cantik pada mobilnya meksipun harus membayar dengan harga yang lebih mahal dibandingkan dengan nomor biasa.

Nilai-nilai tradisional yang menjadi ciri khas dari budaya feudal justru lebih tampak menonjol dalam sistem birokrasi modern yang ingin diterapkan. Simbol budaya priyayi yang menjadi simbol status dari budaya feudal lebih banyak diadopsi dan diminati oleh para anggota birokrasi. Di daerah istimewa Yogyakarta, simbol-simbol kultural tersebut dapat dilihat  pada pemberian gelar kebangsawanan dari keraton kepada pejabat-pejabat birokrasi yang dianggap berjasa pada pemerintahan. Gelar tersebut, antara lain adalah Kanjeng Raden Tumenggung (KRT) untuk tingkatan bupati. Mobil pejabat dan perabotan lain juga diberi simbol  berupa lambang keraton Yogyakarta.

Sistem nilai dan simbol yang berlaku pada pejabat birokrasi juga tampak pada tempat kerja dan persyaratan yang harus dipenuhi agar dapat menemui pejabat birokrasi. Secara eksplisit dapat dilihat pada prosedur yang diatur. Sebelum seseorang dapat menemui pejabat birokrasi, maka harus mengajukan surat izin, mengisi buku tamu, dan menunggu panggilan untuk menghadap. Ruang tunggunya pun penuh dengan simbol-simbol kekuasan seseorang yang ada di dalamnya, seperti seperangkat meja tamu yang eksklusif, patung burung garuda yang berdiri megah, dan lukisan yang menyiratkan makna kebangsawanan dan kesakralan. Setelah dapat menemui pejabat birokrasi tersebut, kesan pertama yang muncul adalah perasaan takut. Hal seperti ini muncul karena pejabat tersebut cenderung diam, ditambah dengan suasana yang sangat formal sehingga menimbulkan kesan kaku dan tegang. Implikasi semua ini akan menghambat kinerja pelayanan publik karena masalah yang dihadapi bawahan dan masyarakat tidak dapat segera disampaikan pada pimpinan.

Upaya birokrasi untuk membedakan dirinya dengan masyarakat (exclusive) terlihat pada penggunaan nama sapaan yang diberikan oleh masyarakat kepada pejabat birokrasi. Di Sulawesi Selatan misalnya, banyak dijumpai bahwa pejabat birokrasi disapa dengan sebutan karaeng untuk orang Makassar dan petta atau puang untuk orang Bugis. Sebutan seperti ini merupakan pencerminan dari peningkatan status sosial aparat birokrasi dalam masyarakat. Terlihat dengan jelas bahwa menjadi aparat birokrasi dapat menjadikan seseoran mengalami mobilitas vertikal dalam masyarakat. Sebutan bagi aparat birokrasi seperti ini biasanya hanya berlaku bagi mereka yang dianggap memiliki kedudukan tinggi di mata masyarakat.

Sistem nilai tradisi dan simbol dalam birokrasi dapat dicermati melalui pengamatan penggunaan bahasa antara pemimpin dengan bawahan dalam berkomunikasi. Di lingkungan Kantor Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta misalnya, masih dapat dijumpai adanya pejabat teras atau pejabat tinggi daerah yang dipanggil dengan sebutan “Romo”, buaknnya “Bapak” oleh bawahannya. Interaksi keduanya sangat hierarchis, bahkan cenderung tertutup. Hal ini ditandai dengan penggunaan bahasa campuran yang dipakai pada saat berkomunikasi. Jika atasan atau pejabat berbicara dengan bawahan, cenderung menggunakan bahasa Indonesia yang dicampur dengan bahasa jawa rendah/kasar (ngoko). Sebaliknya, jika bawahan berbicara dengan atasannya akan menggunakan bahasa Indonesia yang dicampur dengan bahasa jawa halus (kromo inggil).

Nilai dan simbol dalam praktik keseharian birokrasi diperoleh dari adat dan kebiasaan yang merupakan sistem nilai budaya feodalisme. Ada rasa enggan atau pekewuh muncul dari pegawai bawahan dan masyarakat, bahkan disertai rasa hormat yang cenderung agak berlebihan kepada pejabat birokrasi, seperti gubernur, bupati atau walikota. Dalam kehidupan birokrasi yang paternalistic, perasaan sungkan riku dan pekewuh masih melekat dikalangan pegawai bawahan dan masyarakat terhadap pejabat elite birokrasi. Dalam sistem nilai orang jawa misalnya, orang yang melawan pimpinannya dianggap sebagai tindakan durhaka atau mbalelo.

Birokrasi di Sumatera Barat memiliki karakteristik budaya yang serupa dengan birokrasi jawa. Budaya masyarakat Minangkabau menganut falsafah hidup bahwa setiap individu Minangkabau memiliki status yang sama, seperti yang terungkap dalam petuah mereka “Tagak samo tinggi, duduk samo rendah”, (berdiri sama tinggi, duduk sama rendah) sehingga tidak ada sikap yang saling menguasai.

Prinsip untuk menegakkan harga diri dalam budaya masyarakat Minangkabau memiliki implikasi pada persaingan yang terus menerus dalam mencapai penghargaan dari orang lain berupa kemuliaan, popularitas, kepandaian, dan kekayaan seperti  yang dimiliki oleh orang lain. Selain itu, ada falsafah “malu tak dapat dibagi”, yang menempatkan seorang indivud tidak hanya berdiri sendiri, tetapi dirinya adalah bagian dari kelompoknya. Setiap individu disamping menegakkan egonya juga harus membela kepentingan dan nama baik kelompoknya. Sebagai anggota kelompok setiap individu harus seiyo sekato (satu kata) dengan anggota kelompok yang lain.

Birokrasi di Sumatera Barat memiliki kecenderungan pula berlomba-lomba menaikkan harga diri untuk mencari status, kehormatan, dan kemuliaan dihadapan orang atau kelompok atau suku lain. Salah satu upaya  untuk mencari status, kehormatan dan kemuliaan adalah dalam bentuk jabatan. Cinta sosial yang kemudian terbentuk menyebabkan pegawai yang memiliki jabatan tinggi cenderung melihat dirinya sebagai orang yang lebih kuat, lebih kuasa, dan lebih terhormat. Pola ini semakin diperkuat dengan diterapkannya sistem sentralistik yang menempatkan pelayanan yang birokratis, formal serta berbelit-belit dalam kegiatan pemerintahan dan penyelenggaraan pelayanan publik.

Realitas kultur birokrasi Sumatera Barat tersebut semakin menyuburkan tumbuhnya kultur kekuasaan bagi mereka yang menjadi pemimpin dan semakin melemahkan posisi tawar pegawai bawahan sebagai orang yang dipimpin. Atasan dapat memberikan kontrol kepada pegawai bawahan, sedangkan pegawai bawahan tidak dapat mengontrol atasannya karena ada perasaan inferior, seperti kalah terhormat atau kalah  berkuasa. Jika kontrol dari pihak pimpinan dilakukan secara ketat dan berlebihan, dikhawatirkan penyelewengan yang dilakukan oleh elit  birokrasi menjadi semakin tidak terkontrol. Fenomena tersebut sebenarnya yang menyebabkan terjadinya berbagai tindak sewenang-wenang dari pemimpin terhadap bawahannya.

Pemaknaan kekuasaan dalam perspektif budaya masyarakat Minangkabau berbeda pemaknaannya pada aspek basis dan pembagian kekuasaan. Tidak seperti paham kekuasaan jawa yang sentralistik, yang kekuasaan tidak dapat dibagi, kekuasaan pada budaya Minangkabau lebih terbagi relative baik dan sifatnya lebih menyebar. Kekuasaan dalam budaya masyarakat Minangkabau tidak terkonsentrasi di tangan satu orang, melainkan terletak pada komunitas yang disebut nagari. Nagari merupakan bentuk komunalisme sebagai representasi dari perwakilan suku-suku yang memiliki otoritas dalam pengambilan keputusan yang menyangkut kepentingan bersama.

Simbol dan seperangkat kepercayaan dalam budaya birokrasi di Sulawesi Selatan juga banyak berbasis pada sistem nilai dan budaya yang berkembang pada masyarakat setempat. Bagi masyarakat Sulawesi Selatan, pola sikap dan perilaku orang Bugis Makassar pada dasarnya merefleksikan unsur budaya yang dikenal oleh masyarakat dengan nama siri (budaya dan perasaan malu). Dalam kehidupan masyarakat Bugis Makassar, siri merupakan unsur yang prinsipil. Tidak ada satu nilai pun yang paling berharga untuk dibela dan dipertahankan di muka bumi ini selain siri. Bagi orang Bugis Makassar siri adalah jiwa, harga diri, dan martabat mereka. Demi penegakkan dan pembelaan terhadap siri yang dianggap  tercemar atau dicemarkan oleh orang lain, orang Bugis Makassar bersedia mengorbankan apa saja, termasuk jiwanya sekalipun.

Di dalam tataran nilai siri selalu diikuti dengan pace (solidaritas). Menurut Mattulada (1985), pacce adalah semacam daya pendorong untuk menimbulkan solidaritas yang kokoh. Kelemahan pacce adalah jika telah muncul rasa kesetiakawanan, persahabatan, dan karena ada hubungan keluarga, tidak lagi mengindahkan norma adat atau aturan yang berlaku. Kelemahan pacce akan mencapai titik kulminasi dalam bentuk hubungan ajjoareng (patron-client) yang diperasionalkan secara emosional, dengan tanpa mengindahkan aturan yang berlaku. Seseorang yang merasa dirinya joa (pengikut client) akan selalu berusaha menunjukkan kesetiaannya dalam keadaan apapun dan kapan pun tuannya (patron) membutuhkannya. Kedua basis kultur tersebut terinternalisasikan ke dalam sistem dan kultur birokrasi  di Sulawesi Selatan  dalam bentuk-bentuk yang dikeal sebagai perilaku korupsi, kolusi, dan nepotisme. Nepotisme dan korupsi menjadi fenomena kuat di dalam birokrasi dan masyarakat karena adanya ikatan solidaritas yang kuat di antar mereka, baik di dalam lingkup birokrasi maupun dalam konteks hubungan birokrasi dengan masyarakat yang dilayaninya.

Kultur Birokrasi dalam Kinerja Pelayanan

Budaya birokrasi yang berkembang di suatu daerah tertentu tidak dapat dilepaskan dari budaya serta lingkungan sosial yang melingkupinya. Lingkungan sosial masyarakat memiliki sistem norma, sistem nilai, sistem kepercayan, adat kebiasaan, bahkan pandangan hidup yang telah dipahami oleh para anggota masyarakatnya sebagai sesuatu yang baik dan benar. Sistem norma dan nilai tersebut diakui sebagai penuntun atau acuan dalam bersikap dan bertingkah laku bagi warga masyarakatnya. Oleh karena itu, budaya masyarakat dan budaya birokrasi merupakan dua  hal yang selalu mewarnai kehidupan anggotanya, hanya penerapannya yang berbeda. Birokrasi dan sistem yang dikembangkan di dalam secara alamiah akan menjalin interaksi dengan lingkungan sosial budaya masyarakat tempat birokrasi tersebut beroperasi. Birokrasi bukan merupakan organisasi yang beroperasi dalam ruang hampa, melainkan selalu dan secara kontinu terjadi proses tarik menarik sehingga tidak menutup kemungkinan terjadinya asimilasi dan akulturasi antara birokrasi dengan kultur masyarakat.

Kultur birokrasi pemerintahan yang seharusnya lebih menekankan pada pelayanan masyarakat ternyata tidak dapat dilakukan secara efektif oleh birokrasi di Indonesia. Secara struktural, kondisi tersebut merupakan implikasi dari sistem politik Order Baru yang telah menempatkan  birokrasi lebih sebagai instrumen politik kekuasaan daripada sebagai agen pelayanan publik, sedangkan secara kultural, kondisi tersebut lebih disebabkan akar sejarah cultural feodalistik birokrasi, seperti masih diadopsinya budaya priyayi yang sangat bersifat paternalistic. Menurut Koentjaraningrat (1987), sebutan priyayi dalam masyarakat jawa khususnya  menunjukkan suatu status sosial yang sangat tinggi, bahkan cenderung sangat eksklusif. Aktualisasi dari sistem nilai priyayi (borjuis) membawa efek psikologis pada aparat birokrasi. Birokrasi beserta aparatnya cenderung mengasumsikan sebagai pihak yang harus dihormati oleh masyarakat. Birokrasi tidak merawa berkewajiban  untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat karena birokrasi bukan sebagai pelayan. Akan tetapi, justru sebaliknya, masyarakatlah yang harus melayani dan mengerti keinginan birokrasi.

Corak budaya agraris yang masih dimiliki oleh sebagian besar masyarakat Indonesia cenderung mengembangkan budaya harmoni sosial dalam masyarakat. Dalam masyarakat yang masih berbasis pada kultur agraris tersebut, sentiment komunal lebih menonjol dalam bentuk komitmen untuk selalu menghindari konflik. Konflik harus dijauhkan  dari kehidupan masyarakat karena dapat mengganggu harmoni sosial. Pola sikap dan perilaku birokrasi dan masyarakat sampai saat ini terlihat masih terpengaruh pada budaya tersebut. Sikap aparat birokrasi yang tidak berani melakukan kritik kepada pimpinan atau masyarakat, yang enggan untuk menuntut haknya atas perlakuan aparat birokrasi yang merugikan kepentingannya, menunjukkan masih dianutnya corak budaya agraris-tradisional  oleh birokrasi dan masyarakat.

Sentralisme birokrasi telah membentuk pola pemerintahan yang bersifat hierarkis-birokratis sehingga terkesan sangat kaku dan menjadi tidak responsive terhadap tuntutan perkembangan dalam masyarakat. Birokrasi menjadi institusi yang seolah-olah tidak mampu mendengar dan melihat serta memperhatikan aspirasi masyarakat, bahkan terkesan mengabaikan kepentingan masyarakat. Birokrasi seolah-olah menjadi kekuatan besar, tanpa ada kekuatan lain yang mampu mengontrolnya. Sentralisme birokrasi telah menyebabkan birokrasi menempatkan publik berada di bawah, bukannya ditempatkan sebagai mitra bagi birokrasi yang terus dikembangkan keberadaannya dalam rangka pencapaian good governance dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Sentralisme birokrasi telah menyebabkan birokrasi terjebak dalam pengembangan kultur organisasi yang lebih berorientasi vertikal daripada kultural  horizontal yang lebih berorientasi kepada kepentingan publik. Sentralisme dalam birokrasi telah menyebabkan terjadinya patologi dalam bentuk berbagai tindak penyimpangan kekuasaan dan wewenang yang dilakukan birokrasi (Dwiyanto, 2000). Patologi birokrasi muncul karena norma dan nilai-nilai yang menjadi acuan bertindak birokrasi lebih berorientasi ke atas, yaitu pada kepentingan politik kekuasaan, bukannya kepada publik. Berbagai kebijakan pembangunan pemerintah yang selalu ditentukan oleh pemerintah pusat menunjukkan kuatnya budaya sentralisme dalam birokrasi. Kondisi tersebut mengakibatkan birokrasi semakin kurang sensitif terhadap nilai, aspirasi, kebutuhan dan kepentingan masyarakat. Birokrasi menjadi kurang fleksibel sehingga kebijakan yang diterapkan kurang responsive terhadap kondisi masyarakat daerah yang memiliki masalah-masalah sosial kemasyarakatan yang bersifat spesifik.

Bentuk kekuasaan yang sentralistik menimbulkan adanya kultur birokrasi yang kaku dan berkembanganya fenomena suka atau tidak suka dalam birokrasi. Birokrasi tidak mampu mengembangkan sistem kerja fleksibel, bahkan birokrasi tidak mampu mengembangkan semangat kerja sama dalam menyelengarakan kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik. Koordinasi menjadi suatu kegiatan yang sangat sulit dilakukan birokrasi apabila kegiatan pelayanan publik yang dilakukan melibatkan lintas bidang, seksi, instansi, atau departemen. Lemahnya pembentukan semangat kerja sama dalam birokrasi menyebabkan seorang aparat birokrasi tidak dapat atau enggan mengerjakan pekerjaannya diluar tugas rutinnya. Apabila terdapat pegawai yang tidak masuk kerja karena berhalangan, pegawai lain tidak dapat menggantikannya sehingga kemacetan pelayanan sering kali terjadi. Dampak dari kondisi tersebut adalah masyarakat pengguna jasa pula yang ada akhirnya banyak dirugikan.

Penerapan dan pemahaman juklak dan juknis secara kaku menyebabkan birokrasi tingkat bawah kurang mampu  berinisiatif dalam mengambil keputusan. Birokrasi yang hirerakis memiliki dampak pada adanya perasaan takut aparat birokrasi terhadap pimpinan. Pola kepemimpinan dalam birokrasi lebih menampilkan sosok sebagai penguasa daripada sebagai seorang manajer. Ketakutan aparat birokrasi untuk melakukan inisiatif dan inovasi pelayanan erat kaitannya dengan adanya perasaan  takut melakukan kesalahan dan takut akan ditegur oleh atasannya. Oleh karena itu, aparat birokrasi cenderung berusaha bertindak sesuai dengan pedoman-pedoman yang sudah ditentukan dan menghindari melakukan diskresi sekalipun hal tersebut terkadang  jelas diperlukan.

Dari semua uraian di atas, sistem nilai dan norma budaya yang berlaku pada suatu masyarakat sangat mewarnai kehidupan birokrasi. Elite birokrasi yang menempatkan dirinya lebih tinggi daripada bawahan dan masyarakat pengguna jasa merupakan kelompok eksklusif yang perlu dihormati dan dihargai karena merupakan figure yang berkuasa, yang dapat menentukan nasib orang lain. Budaya birokrasi yang selama ini dikembangkan adalah budaya  yang lebih menekankan pada kekuasaan, bukan pada pelayanan. Fenomena ini menjadi faktor dominan yang menghambat proses kinerja pelayanan publik. Demikian juga dengan sistem nilai, norma budaya dan simbol-simbol yang memperkuat kekuasaan dan posisi aparat birokrasi. Nilai dan simbol yang diterapkan dalam kehidupan sosial aparat birokrasi lebih menunjukkan fenomena yang menonjolkan pada status sosial tinggi. Simbol-simbol yang ada dalam birokrasi memberikan ciri dari kekuasaan seseorang.

Budaya birokrasi yang ada di Sumatera Barat, daerah Istimewa Yogyakarta, dan Sulawesi Selatan pada hakikatnya memiliki persamaan antara satu dengan lainnya. Persamaan tersebut adalah pandangan tentang kedudukan aparat birokrasi yang memiliki status sosial lebih tinggi di mata masyarakat. Penempatan kedudukan aparat yang lebih tinggi tersebut berakibat pada sikap dan perilaku aparat. Berbagai patologi yang muncul disebabkan oleh  keadaan ini, antara lain, dalam pemberian pelayanan kepada masyarakat pengguna jasa, petugas cenderung kurang memperhatikan kepentingan pengguna jasa. Posisi pengguna jasa dalam pelayanan sebenarnya adalah subjek pelayanan yang artinya pengguna jasa harus dilayani dan diperlakukan dengan sebaik-baiknya. Namun, tampaknya kondisi yang terjadi adalah sebaliknya yang posisi pengguna jasa hanyalah objek pelayanan yang tidak  memiliki kewenangan untuk memperoleh pelayanan yang baik. Budaya birokrasi di ketiga daerah tersebut telah memberikan pengaruh negatif terhadap citra pelayanan publik di Indonesia yang lambat dan berbelit-belit.

Kesimpulan

  1. Budaya birokrasi Indonesia sebagai bagian dari budaya politik merupakan manifestasi sistem kepercayaan nilai-nilai yang dihayati, sikap, dan perilaku yang terefleksikan ke dalam orientasi birokrasi terhadap masyarakat dan lingkungannya. Budaya birokrasi di Indonesia yang merupakan penggabungan nilai-nilai tradisional dan  modern  tercermin secara nyata dalam perilaku aparat birokrasinya. Oleh karena itu, birokrasi Indonesia lebih mencerminkan pencampuran antara karakteristik birokrasi Weberian dengan karakteristik birokrasi yang berakar pada budaya lokal. Budaya birokrasi seperti ini memberikan peluang pada munculnya sikap dan perilaku paternalistic yang merugikan kepentingan masyarakat secara luas.
  2. Nilai-nilai tradisional yang menjadi ciri khas dari budaya feudal justru lebih tampak menonjol dalam sistem birokrasi modern yang ingin diterapkan. Simbol budaya priyayi yang menjadi simbol status dari budaya feudal lebih banyak diadopsi dan diminati oleh para anggota birokrasi. Di daerah istimewa Yogyakarta, simbol-simbol kultural tersebut dapat dilihat  pada pemberian gelar kebangsawanan dari keraton kepada pejabat-pejabat birokrasi yang dianggap berjasa pada pemerintahan. Gelar tersebut, antara lain adalah Kanjeng Raden Tumenggung (KRT) untuk tingkatan bupati. Mobil pejabat dan perabotan lain juga diberi simbol  berupa lambang keraton Yogyakarta.

DAFTAR PUSTAKA

Dwiyanto, Agus. 1995. Penilaian Kinerja Organisasi Pelayanan Publik. Seminar Kinerja Organisasi Sektor Publik, Kebijakan dan Penerapannya, Jurusan Ilmu Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. 20. Mei.

Eisanstadt, S.N. 1973. Traditional Patrimonialism and Moder Neopatrimonialism. Beverly Hills, California: Sage Publication.

Evers, Hans-Diater. 1987. Birokratisasi: Prasyarata dan hambatan perkembangan ekonomi. Seminar Kerjasama Deutseche Akademischer Austauchdients (DAAD)- Universitas. Gadjah Mada. Yogyakarta. 19 Desember.

Hamid, Abdullah. 1985. Manusia Bugis Makassar: Suatu Tinjauan Histori terhadap Pola Tingkah Laku dan Pandangan Hidup Manusia Bugis Makassar. Jakarta: Inti Idayu Press.

Kayam, Umar. 1989. Transformasi Budaya Kita. Yogyakarta: Fakultas Sastra, Universitas Gadjah Mada.

Koentjaraningrat. 1987. Meningkatkan Kinerja BUMN: Antisipasi Terhadap Kompetisi dan Kebijakan Deregulasi. JKAP No. 1. Yogyakarta.

Mas’oed, Mohtar. 1994. Politik, Birokrasi dan Pembangunan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Mattulada. 1985. Latoa: Suatu Lukisan Analitas terhadap Antropologi Politik Orang Bugis. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Osborne, David & Peter Plastrik. 1997. Banishing Bureaucracy; the Five Strategies for Reinventing Government. California: Addsion-Wesle Publishing Company, Inc.

Siagian, Sondang. 1994. Patologi Birokrasi; Analisis, Identifikasi dan Terapinya. Jakarta: Ghalia Indonesia.

Soemarjan, Selo. 1981. Perubahan Sosial di Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Soebijanto. 1984. Pelayanan Umum yang Berdayaguna dan Berhasilguna. Paper tidak diterbitkan.

Anda suka dengan artikel Budaya Birokrasi Pelayanan Publik Di Indonesia ini?! Jangan lupa share ya ... Baca juga tentang Inner Beauty Dan Eksistensinya Di Masyarakat. Semoga bermanfaat...

plusone  twitter  facebook Share

Baca juga Artikel Terkait "Budaya Birokrasi Pelayanan Publik Di Indonesia" :